把程序走好更要把调研工作搞好
——试论人大的监督与调研
对同级“一府两院”实行法律监督和工作监督，这是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项非常重要的工作职权。如何行施好这项重要的工作职权，切实做好各级人大及其常委会的监督工作，自然就成了各级各届人大及其常委会一个长期的而又不可回避的重要课题。一直以来，尽管各级各届人大及其常委会为此付出了积极的探索和艰苦的努力，并取得了大量的可供推广或借鉴的工作成效和工作经验。但到目前为止，在人大的监督工作中，仍然存在着诸如“认认真真走过场，监督实效并不强”等许多必需继续加以改进和强化的问题。所以，为切实改进或解决好人大监督工作中存在的这些问题，切实做好人大的监督工作，笔者决定，结合自己多年的工作实践和最近邀请参加的一些实际的工作情况，有感而发，谈点粗浅的认识，以供共勉和参考。
“依法按程序”，这既是一句人大工作者的行话，更是宪法和法律对人大工作的法律规定和工作要求。此话言简意赅，说的是要做好人大工作，第一是要依法，第二是要按程序。所谓依法。说的是人大监督的对象、范围、内容以及方式方法等都是法定的，即人大监督的依据只有一个，那就是法，离开了法，监督工作就会失去尺度和标准，就会不合法。所以，人大监督首要的就是要依法，即要依法进行监督。所谓按程序，说的是人大监督的程序也是法定的。所以，人大的监督一定要严格依照法定的程序进行。因为程序不合法，监督就不合法。即便是创新，也同样离不开法，也只能在不违背法律的前提下作一些探索或改进。这是人大监督必须遵循的法定原则。
“没有调查就没有发言权”，这既是毛泽东主席的一句非常著名的至理名言，也是做好任何一项工作的一个重要的工作方法，更是做好人大工作的必经之道。从以往的人大的实际工作来看，在“依法按程序”方面基本上是没有问题的。但从整个监督中的调研工作来看，依然存在着不深不透、不扎不实、不得要领、不痛不痒等走形式走过场的问题。这些看似无关紧要的工作细节或问题，实际上都在影响或决定着人大监督工作的质量和水平，影响或决定着人大及其常委会在人民群众心目中的地位和作用。所以，要提高人大监督工作的质量和水平，增强人大监督工作的针对性和实效性，就必须高度重视和切实做好人大监督工作中的调查研究工作。
“对症下药”，是医疗行业的一句行话，更是对从医者的最起码的职业操守和行医要求。说的是当医生的人要想把患病者的病治好，那就必须要对症用药，只有对症用药才能把患者的病治好。对行医者而言，所谓“对症”，就是要求行医者对自己的患者在用药之前，一定要通过望、闻、问、切等检查手段，把患者的病症拿准，只有把患病者的病症拿准后，才能对症用药。这是行医者对患者用什么药、怎么用药的一个非常重要的前提，也是行医者在医疗过程中必不可少的重之又重的一环。因为所用之药对不对症，不仅仅是一个医得好还是医不好的问题，而是一个“人命关天”的大问题。所以，凡是对病人负责的行医者，在“对症下药”上是绝对不敢马虎的。
“对症下药”的原理在告诫我们，“害什么病就得开什么方”。在日常工作、学习和生活中，一定要坚持一切从实际出发，坚持实事求是，坚持问题导向，针对不同的问题采取不同的解决方法，才能起到“药到”“病除”的作用。“对症下药”的原理还告诉我们，“对症”是前提，“下药”是关键；“下药”不易，“对症”更难。要想解决问题，就必须以“对症”为重，把功夫和精力多用在“对症”上，只有这样，才能有利于问题的解决。
行医如此，做好人大监督工作亦如此。如果将“对症下药”的原理用在人大的监督工作上，所谓“对症下药”就相当于人大监督工作中的调查研究，而“对症”的过程就相当于人大监督工作中的调研过程；“下药”的过程就相当于在人大的监督工作中，针对调研过程中所发现的存在的困难和问题，所提出的解决困难或问题的建议或意见。建议如“下药”。所提出的建议或意见准不准确、切不切合实际，有没有针对性和操作性等，又与调研过程中所查找或发现的困难或问题的准确与否有着直接的关系。问题找得不准，再好的建议也没用，调研工作也就白搞。所以，从这个意义上讲，人大的调研工作在整个人大的监督工作中具有非常重要的地位和作用，在具体的实际工作中应予高度的重视和加强。
既然调查研究是人大进行监督的重要手段和方法，是各级人大及其常委的一项经常性基础工作，是人大发挥职能作用的关键环节，那么在今后的实际工作中，我们就应该要重视和加强人大的调研工作，要正视或针对人大调研工作中的不足，实事求是，坚持问题导向，把功夫或精力多用在调查研究上，用在如何改进和完善调研的方式和方法上，切实做好人大的调研工作。具体说来：
一、正视人大调研工作中存在的不足。诸如：调研过于形式化，调研的方式方法比较固定和单一，局限于叫政府职能部门汇报，走访相关单位、召开座谈会等，看似热热闹闹，郑重其事，实则蜻蜒点水，不深不透，走形式走过场而效果不佳的问题；叫被调查对象的政府分管领导和单位负责人或工作人员全程陪同参与而不容易听到真实情况的“联合式”调查问题；紧紧张张听汇报，匆匆忙忙看现场，走马观花转基层的问题；听取政府部门汇报的多，直接收集基层干部群众和服务对象意见的少的问题；明查的多，暗访的少的问题；调查结果为常委会审议服务的多，而实际转化为领导决策，得到领导重视，得到采纳应用或强化整改落实的少的“油费了灯不亮”的问题；调研人员不精干、不专业，内行的少，凑数的多而达不到调研要求的问题；所写调研报告不合文体，不得要领，没水平没质量而达不到调研目的的问题。如此等等，这些工作中的不足，不仅是真实的存在，而且在某种程度上还具有一定的普遍性，若不加以正视和改进，势必会影响到人大监督的质量和水平，影响到人大监督的针对性和实效性，最终将直接影响到人大在人民群众心目中的地位和作用。
二、针对工作中存在的不足或问题，采用“对症下药”的方法进行一些必要的改进或完善。在笔者看来，要改进或完善人大调研工作中存在的不足或问题，切实做好人大的调研工作，最好还是要从选题上着手，把精力和功夫多花在调研上和写好调研报告上，用心用力，真抓实做，这样才会取得实质性效果。
关于选题的问题，就是要在调研之前要选好题。针对人大工作的实际，就是在制定人大年度工作要点和工作计划之时，就要精心谋划好和选择好调研课题。在选题上要力求重点和难点，力戒避重就轻，敷衍塞责，为完成任务而完成任务。选题要有针对性、全局性和社会性。重点将课题定位在“党委想的、政府干的、群众关心的”这个基点上，切实做到“三个围绕”，即：一要围绕党委中心工作选题，二要围绕群众关心关注的热点难点问题选题，三要围绕改革发展稳定大局和政府工作重点及难点选题。虽说确定调研主题是有效开展调查研究的前提和基础，但选题并不难，难在选好题。可以说，认识有多高，选题就有多好。选题考验的是人大工作者善不善于监督、敢不敢监督和会不会监督的思想认识问题。所以，在选题之时打消一切不必要的思想顾虑也是很有必要的。
关于调研的问题，也就是根据年度工作要点和工作计划所确定的调研课题，如何精心组织，确保高质量高水平完成调研课题的过程。这是人大监督工作中非常重要的环节，事关整个人大监督工作的质量和水平，切记不可小视。多年来，各级各届人大及其常委会，围绕中心，立足本职，做了大量的调查研究工作，从总体上看，虽各具特色，但大同小异，基本上没有较大的本质上的不同，且基本上形成了一个较为完整的相对固定的调研模式。但到目前为止，依然存在着不深不透、不扎不实、不痛不痒、不得要领等走形式走过场的问题。为了更好地解决好人大调研工作中存在的这些问题，严防形式主义，不搞花拳绣腿，不做表面文章，切实做好人大的监督工作，就必须实事求是，以问题为导向，进行认真的整改和完善。个人之见，第一，要扎实做好调研前的各项准备工作。重点是要把握好“三个”工作要点：第一，要拟定好一个科学合理的调研方案，要从目的、内容、范围、对象、时间、方法、步骤、人员、要求等方面拟定出一个科学合理的调研方案。第二，成立一个精干高效作风过硬的调研小组，负责完成整个调研工作。第三，视察前要先对参加调研的全体成员进行相关法律法规、方针政策和业务知识的培训，使参调人员统一思想认识，明确目的要求，掌握方法步骤，熟悉相关情况，做到心中有数。做好准备工作，方案是前提，人员是关键。切记：兵不在于多，而在于精。二是要深入细致地做好整个调查研究工作。要以全面真实为目的，认真深入基层、深入群众、深入现场，就相关工作情况作出深入细致的调查了解。为了真正模清模准工作情况，找准找实存在的困难和问题，在调查的方式方法上，可以针对不同的调研课题采取不同的灵活多样的调查方法，把全面调查、专题调查、抽样调查、问卷调查、网络调查和上下联动、联合视察、分组视察、专题视察等有机地结合起来进行调查；既要到相关部门听取汇报，又要查看资料、召开座谈会，也要进行实地考察；不仅要耐心听取基层干部和人民群众反映的情况，还要请他们提出解决困难和问题的意见和建议；不仅要到工作情况好的地方，还要到差的地方；不仅要看点上的，还要关注面上的；不仅要走村入户，还要进企业，下车间；不仅要明察，还可暗访等。只有通过全面深入细致的多层次、多方面立体式的调查研究，才能获取全面真实的情况，从而为形成有情况、有分析、有深度的调查报告打下较为扎实的基础。这一阶段的关键词是：深入走；真诚问；勤于记；善于思；努力寻求解决问题的办法和对策。
关于要写好调查报告的问题。调查报告是调研成果的具体体现，是调查研究工作中的一个非常重要的环节，也是令执笔人最头疼、分管领导最伤脑筋、主任会议最费时费力的一个过程。事关调研成果和监督实效。检验的是监督者自己的水平，考验的是执笔人和分管领导的综合素质和履职能力、整理归纳能力、分析问题和寻求解决问题的能力和写作能力。体现的是人大的综合素质、工作作风、工作质量和工作水平。影响的是人大的名誉和形象。所以，报告无小事，必须下苦功。在人大的日常工作中，调查报告的书写一般都是由牵头委室主任负责执笔，由常委会的分管领导作亲自修改，最后由主任会议把关后提交常委会审议。在笔者看来，以往调查报告写得不好的主要的“通病”在于，一是报告的概括能力和归纳能力不强，精炼程度不够，缺乏广度和深度；二是肯定成绩时，有的篇幅过大，头重脚轻，有的虽然过少，但都拔得过高；三是提出问题时，提出的问题不少，但欠深刻欠实质；四是所提建议意见也不少，但不得要领，缺乏高度和关键度，针对性和操作性也不强；五是文理不够紧密，贯通全文的逻辑性不强，语言文字不够精炼，表达不够精准等几个方面。所以，针对书写调查报告中存在的这些不足，值得探讨性提醒的是，人大的调查报告不同于政府和政府组成部门向人大常委会所作的工作情况报告，更不是政府和政府组成部门报告的“翻版”。而是人大通过调研得来的真实情况的真实反映，有其相对固定的书写模式和特定的要求。调查是为了全面真实的了解和撑握情况，研究是为了剖析问题，寻求解决问题的办法和对策。所以，在书写调查报告时，工作成绩一定要肯定，困难和问题一定要指出，建议或意见一定要提出。人大的调研不能仅停留在发现问题上，而应站在提高党的执政能力和政府履职能力的高度，充分发挥人大紧密联系人民群众这一优势，认真做好调查研究这篇大文章，充分运用演绎归纳、分类比较、定性和定量分析等方法，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的综合分析、透过现象看本质，使感性认识上升为理性认识，只有多思考、多斟酌、多修改，下苦功才能写好调查报告。书写关键词：报告的情况要真实可靠；分析的问题要精准透彻；建言要有针对性和可操作性，要言在点子上，谋在要害处；多作建设性思考，少作空泛议论。切忌：繁文缛节，不得要领，避重就轻，作表面文章。（作者系享受正处级待遇非领导职务干部）